POLÍTICA (CIBER)INDUSTRIAL: ESTADO, DESARROLLO Y SOBERANÍA TECNOLÓGICA
El poder tecnológico no existe separado de las capacidades industriales que lo hacen posible.
Autor: Leandro Ocón (@oconalf)
Nota original: https://www.rumbo180.com/blog-posts/politica-ciber-industrial-estado-desarrollo-y-soberania-tecnologica
En los últimos años, el regreso de la política industrial al centro de la discusión económica internacional ha estado acompañado por un fenómeno quizás todavía más relevante: la progresiva dificultad para separar las políticas de desarrollo económico de aquellas orientadas a la seguridad, la defensa y la autonomía tecnológica. La competencia entre Estados Unidos y China, las restricciones comerciales sobre tecnologías consideradas críticas, la reorganización de las cadenas globales de valor y la creciente importancia de la inteligencia artificial, los semiconductores, los sistemas autónomos y la infraestructura digital ponen de manifiesto que aquello que durante décadas fue tratado fundamentalmente como una cuestión de eficiencia económica vuelve a ser observado desde una perspectiva estratégica.
En un trabajo publicado en 2022 propuse el concepto de política (ciber)industrial para caracterizar precisamente esta convergencia entre política industrial, desarrollo tecnológico y construcción de poder en el ciberespacio. El argumento partía de considerar que las tecnologías de la información no pueden ser disociadas de las bases industriales que permiten producirlas, ni tampoco de la dimensión geopolítica dentro de la cual se desarrollan. En otras palabras, aquello que habitualmente identificamos como ciberespacio no constituye simplemente una esfera virtual o meramente “cognitiva” donde circula información, sino una espacialidad construida sobre infraestructura, recursos materiales, conocimiento científico, capacidades industriales y, finalmente, decisiones políticas.
La cuestión adquiere una importancia particular para países como Argentina porque permite reformular un debate que muchas veces continúa atrapado en categorías del siglo XX. El problema no consiste únicamente en determinar si conviene producir nacionalmente aquello que podría importarse a menor precio, ni tampoco en reconstruir una idea de autarquía tecnológica difícilmente compatible con el grado de complejidad e interdependencia de las cadenas productivas contemporáneas. Ni muchos menos pensar la soberanía nacional como una respuesta individual a la salud mental. La cuestión central es establecer cuáles son las capacidades que un Estado necesita conservar, desarrollar o asegurar para evitar que determinadas dependencias económicas se conviertan, frente a una transformación del escenario internacional, en vulnerabilidades políticas.
Desde esta perspectiva, la política industrial deja de ser exclusivamente una política destinada al crecimiento de determinados sectores productivos y pasa a formar parte de una discusión más amplia en torno a la capacidad estatal. Si determinadas tecnologías condicionan el funcionamiento de la administración pública, las comunicaciones, el sistema financiero, la percepción de las personas, la salud mental, la infraestructura energética, el instrumento militar y una parte cada vez mayor de la actividad económica. La posibilidad de acceder a ellas, comprenderlas, modificarlas o eventualmente sustituirlas constituye un componente del margen de acción de un Estado.
No se trata, naturalmente, de producir todo a modo “vivir con lo nuestro”. Ninguna de las grandes potencias contemporáneas posee una autonomía tecnológica absoluta y las cadenas de valor vinculadas a los semiconductores, las telecomunicaciones o la inteligencia artificial constituyen precisamente algunos de los ejemplos más sofisticados de interdependencia económica. Sin embargo, la existencia de interdependencia no implica que todas las dependencias sean equivalentes. Existe una diferencia significativa entre importar un componente disponible entre numerosos proveedores y depender de una única empresa extranjera para operar una infraestructura crítica; de la misma forma, no es equivalente adquirir una tecnología conservando capacidades locales para comprenderla y adaptarla que depender permanentemente del proveedor para su mantenimiento, actualización u operación (mecanismo conocido como offset).
En este sentido, quizás resulte más apropiado abandonar una concepción absoluta de soberanía tecnológica y comenzar a pensarla en términos de grados de autonomía. La autonomía no supondría entonces la posibilidad de prescindir del resto del sistema internacional, sino la capacidad de conservar alternativas frente a modificaciones en las condiciones de intercambio, restricciones comerciales, conflictos geopolíticos o transformaciones tecnológicas. Desde una perspectiva de política pública, esto obliga a desplazar la discusión desde el origen nacional de los productos hacia la estructura de capacidades que hace posible acceder a ellos.
El problema es relevante porque una nación puede poseer excelentes universidades y, al mismo tiempo, una estructura productiva incapaz de absorber el conocimiento que éstas generan. Puede contar con empresas innovadoras que dependen, sin embargo, de equipamiento, financiamiento o infraestructura provenientes completamente del exterior. También puede desarrollar prototipos tecnológicamente sofisticados sin disponer luego de instrumentos que permitan transformarlos en productos escalables o insertarlos dentro de cadenas de comercialización. La capacidad tecnológica no depende, por lo tanto, de un único actor ni puede reducirse a la inversión en investigación científica: es el resultado de una relación compleja entre Estado, sistema científico, empresas, infraestructura y mecanismos de financiamiento. Argentina es el gran ejemplo de todo ello.
El rol del estratégico del Estado
Aquí aparece una de las primeras consecuencias para el diseño de política pública. En lugar de organizar la estrategia exclusivamente alrededor de “sectores estratégicos”, sería conveniente identificar capacidades estratégicas, entendidas como aquellos entramados tecnológicos, humanos, industriales e institucionales cuya ausencia puede restringir de forma considerable el margen de acción nacional. La distinción no es menor. Las tecnologías contemporáneas poseen un grado de transversalidad que vuelve cada vez más artificial la separación entre sectores civiles y militares, o entre actividades vinculadas al software y aquellas consideradas estrictamente industriales.
Un sistema satelital puede utilizarse para observar cultivos, prevenir incendios, monitorear recursos naturales, controlar fronteras o producir información de interés militar. Algo semejante sucede con los radares, la inteligencia artificial, los sistemas autónomos, los sensores o las tecnologías vinculadas al procesamiento de grandes volúmenes de datos. Precisamente por esta condición dual, las políticas industriales orientadas a dichas tecnologías adquieren simultáneamente una dimensión económica, científico-tecnológica y estratégica. En mi trabajo original señalaba que esta relación resulta particularmente visible en las principales potencias, donde las políticas destinadas al desarrollo de capacidades ciberespaciales se encuentran estrechamente vinculadas con las estrategias de defensa y seguridad nacional.
Ahora bien, reconocer la existencia de tecnologías estratégicas no resuelve el problema fundamental del policymaking: cómo seleccionar aquellas sobre las cuales resulta razonable intervenir. Para un país con recursos limitados como Argentina, una estrategia que identificara como prioritarias todas las tecnologías avanzadas sería equivalente, en términos prácticos, a no establecer ninguna prioridad. La política industrial exige selección, y esa selección debería surgir de la combinación entre relevancia estratégica, existencia de capacidades acumuladas y posibilidad de generar efectos sobre otras actividades económicas.
Esto supone, entre otras cosas, recuperar una función de planificación que no debería confundirse con la pretensión de anticipar centralizadamente la evolución del mercado. El Estado no necesita saber qué tecnología resultará comercialmente dominante dentro de veinte años para reconocer cuáles son sus principales dependencias actuales, qué infraestructuras resultan críticas para el funcionamiento del país y en qué áreas existe una acumulación de conocimiento que podría perderse si no encuentra continuidad productiva. Un mapa de capacidades críticas es un excelente ejemplo, en este sentido, vincular la política tecnológica con una evaluación de riesgos y establecer diferentes respuestas de acuerdo con la naturaleza de cada dependencia.
En algunos casos, desarrollar producción nacional podrá resultar razonable. En otros, probablemente sea suficiente diversificar proveedores o construir mecanismos de cooperación con países considerados confiables. También existen tecnologías donde el objetivo debería limitarse a conservar conocimiento suficiente para operar, auditar o adaptar sistemas importados, mientras que determinadas capacidades, por su relevancia estratégica o por la existencia de ventajas acumuladas, podrían justificar políticas mucho más activas de desarrollo nacional. La política industrial no debería utilizar siempre el mismo instrumento porque las dependencias tampoco presentan siempre la misma naturaleza.
Esto conduce a revisar, al mismo tiempo, la forma en la que se piensa la intervención estatal. Tradicionalmente, buena parte de la discusión en torno a política industrial estuvo atravesada por el problema de las llamadas fallas de mercado, como si la intervención pública solamente pudiera justificarse allí donde el mecanismo de precios no alcanza una asignación considerada eficiente. Sin embargo, la experiencia de las políticas tecnológicas de los países desarrollados muestra que el Estado ha cumplido históricamente un papel mucho más amplio, no solamente corrigiendo mercados sino también construyéndolos, orientándolos y generando demanda allí donde previamente no existía. Siguiendo a Aggarwal y Reddie, se pueden observar diferentes modalidades de intervención que van desde la creación y facilitación de mercados hasta su regulación, proscripción o sustitución, lo que permite observar la amplitud de instrumentos disponibles más allá de la dicotomía convencional entre Estado y mercado.
Para Argentina, posiblemente uno de los instrumentos menos explorados de esta relación sea el poder de compra del propio Estado. Las contrataciones públicas suelen ser tratadas fundamentalmente desde una perspectiva administrativa, donde el objetivo consiste en obtener determinados bienes o servicios bajo condiciones preestablecidas de precio, transparencia y competencia. Sin cuestionar la importancia de esos criterios, las compras vinculadas a sectores tecnológicos podrían ser consideradas simultáneamente como una herramienta de desarrollo, especialmente cuando el Estado constituye uno de los principales —y en algunos casos prácticamente el único— demandante de determinadas capacidades.
Defensa constituye el ejemplo más evidente. Si las Fuerzas Armadas necesitan sistemas de vigilancia, software, comunicaciones, drones, sensores o determinadas capacidades de procesamiento de información, la decisión entre adquirir una solución completamente desarrollada en el exterior o utilizar parte de esa demanda para acompañar la creación de capacidades nacionales produce consecuencias que exceden ampliamente el resultado inmediato de la contratación. La segunda alternativa puede ser inicialmente más compleja e incluso más costosa, pero también puede generar conocimiento, proveedores, recursos humanos y empresas capaces de utilizar posteriormente esas tecnologías en otros ámbitos.
Nuevamente, esto no significa que todas las compras militares deban utilizarse como mecanismos de sustitución de importaciones, ni que la eficiencia operativa deba quedar subordinada a objetivos industriales. Significa que ambas dimensiones no deberían ser pensadas independientemente. Uno de los rasgos centrales de la política (ciber)industrial es precisamente la posibilidad de reconocer la interdependencia entre desarrollo económico, innovación tecnológica y defensa nacional, entendiendo que determinadas decisiones pueden contribuir simultáneamente a más de un objetivo de política pública.
El desafío argentino
En este punto, el desafío argentino parece ser menos la ausencia absoluta de instrumentos que su fragmentación. Las capacidades vinculadas al desarrollo tecnológico se encuentran distribuidas entre organismos científicos, universidades, empresas públicas y privadas, agencias de financiamiento, áreas de producción, organismos vinculados a Defensa y estructuras de política exterior. Cada una responde, razonablemente, a objetivos institucionales diferentes, aunque esa división puede dificultar la construcción de una estrategia cuando el problema que debe resolverse atraviesa simultáneamente todas esas jurisdicciones.
Una política orientada a capacidades requeriría, por lo tanto, mecanismos de coordinación capaces de traducir prioridades estratégicas en instrumentos pertenecientes a distintas áreas del Estado. El desarrollo de una determinada tecnología podría involucrar formación de recursos humanos, financiamiento de investigación, créditos destinados al escalamiento industrial, compras públicas y acuerdos internacionales de cooperación. Ninguna de esas políticas es particularmente novedosa por separado; la dificultad reside en conseguir que respondan a un objetivo común y que puedan sostenerse durante el tiempo suficiente para producir una capacidad efectiva.
Este último punto resulta particularmente relevante porque una de las debilidades recurrentes de las políticas tecnológicas argentinas se encuentra en la distancia existente entre el desarrollo experimental y la producción. Financiar investigación no equivale necesariamente a construir industria, del mismo modo que producir un prototipo no implica disponer de las condiciones para fabricarlo a escala. Entre ambos extremos existe un espacio institucional y financiero donde numerosos desarrollos pierden continuidad, justamente cuando comienzan a requerir mayores cantidades de capital, certificaciones, demanda estable y capacidades comerciales.
Pensar en términos de capacidades obliga también a modificar la evaluación de las políticas. El éxito de una iniciativa tecnológica no debería medirse únicamente mediante la cantidad de proyectos financiados o incluso por la existencia inmediata de resultados comerciales, sino por su capacidad para producir conocimiento acumulativo, formar proveedores, reducir dependencias críticas, ampliar posibilidades de exportación y conservar conocimientos que permitan al país negociar desde una posición relativamente más favorable. La política industrial estratégica tiene, en ese sentido, horizontes temporales diferentes de aquellos que caracterizan a otras áreas de la política económica.
Al mismo tiempo, existe relación insoslayable entre la política ciberindustrial y la política exterior tecnológica. Si la autonomía no significa autarquía, entonces una parte fundamental de la estrategia consiste precisamente en decidir cuáles son las interdependencias que el país pretende construir. Los acuerdos de cooperación, las asociaciones productivas, las compras en el exterior y la inserción en cadenas internacionales deberían ser evaluados también por las capacidades que permiten incorporar localmente, y no exclusivamente por el acceso inmediato a bienes o mercados.
La distinción resulta importante porque no toda inversión extranjera genera el mismo tipo de vínculo tecnológico, del mismo modo que no toda transferencia de tecnología produce autonomía. El objetivo debería ser aumentar progresivamente la capacidad argentina para participar en aquellas etapas de las cadenas de valor donde ya posee conocimientos acumulados o donde existen condiciones para desarrollar ventajas específicas, evitando tanto la fantasía de reproducir localmente cadenas completas como una especialización basada exclusivamente en recursos naturales o actividades cuya continuidad depende de decisiones tomadas completamente fuera del país.
En definitiva, el problema de una política industrial para el siglo XXI no debería reducirse nuevamente a la vieja discusión entre apertura y protección, Estado y mercado o sustitución de importaciones y especialización internacional. La creciente dimensión geopolítica de la tecnología obliga a incorporar una variable diferente: la vulnerabilidad. La pregunta relevante consiste en establecer qué dependencias pueden afectar la capacidad de acción del Estado y qué combinación de instrumentos económicos, tecnológicos y diplomáticos permite reducir ese riesgo a un costo razonable.
La política (ciber)industrial ofrece una manera de abordar esta cuestión porque parte de una constatación relativamente sencilla: el poder tecnológico no existe separado de las capacidades industriales que lo hacen posible. El ciberespacio, la inteligencia artificial, los sistemas autónomos o las nuevas arquitecturas de información pueden aparecer como expresiones de una economía crecientemente desmaterializada, pero continúan dependiendo de infraestructura física, energía, recursos humanos, conocimiento acumulado y organizaciones capaces de producirlos.
Para Argentina, el objetivo no debería ser alcanzar una autonomía tecnológica absoluta, probablemente imposible y posiblemente indeseable, sino construir suficientes capacidades como para conservar grados de libertad frente a un escenario internacional crecientemente atravesado por la competencia tecnológica. Esto exige seleccionar, coordinar y sostener políticas en el tiempo, pero fundamentalmente exige abandonar la idea de que la tecnología constituye una variable externa a la política de desarrollo o que la defensa puede ser pensada independientemente de la estructura productiva que la sostiene.
En un contexto internacional donde las principales potencias vuelven a integrar explícitamente industria, tecnología y seguridad dentro de sus estrategias nacionales, quizás la pregunta que debería ordenar la política pública argentina no sea qué podemos producir solos, sino algo bastante más concreto: qué debemos ser capaces de hacer para que nuestras vulnerabilidades no terminen decidiendo por nosotros.
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