SENASA
Reforma del Estado con los pies en la tierra:
el caso del SENASA
Actualmente, al menos entre un grupo de gente, se discute si hay que reducir o no el estado y en ese caso cuánto y qué funciones retener y cuáles soltar.
La postura de un grupo de la eliminación absoluta del Estado sirve a los defensores del statu quo, puesto que ¿quién querrá apostar a una sociedad sin Estado?
La amplia mayoría de la población prefiere un “Estado presente” antes que la incertidumbre y la anarquía.
Considero ineludible la existencia activa del Estado, eso sí, con un rol replanteado para lo cual hay que discutir sus alcances y buscar una configuración eficaz y eficiente.
Tomemos el caso del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA).
En junio de 1996 el Decreto 660/96, reglamentario de la Ley 24.629, ordenó la fusión del Servicio Nacional de Sanidad Animal y del Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, subsumidos en el SENASA.
Sus funciones primigenias estaban acotadas a:
- La importación y exportación de productos y subproductos alimenticios,
- El tránsito federal de los mismos.
Ante una economía agroexportadora como la argentina era sumamente lógico que se creara un organismo que certifique la calidad de lo que el país exporta, a la par que asegure el cumplimiento de los estándares mínimos de calidad en los productos alimenticios que importe. Y a la vez asegurara estándares de sanidad pública básicos.
Con esas premisas el Estado establece una jurisdicción nacional para velar por a. y b.
El Decreto 1.585/96 precisaba las tres nuevas grandes responsabilidades del SENASA:
- Ejecutar las políticas nacionales en materia de sanidad y calidad agroalimentaria.
- Entender en la fiscalización de la calidad agroalimentaria.
- Asegurar la aplicación del Código Alimentario Argentino.
A partir del 2003 el SENASA avanzó sobre más y más áreas de acción, aumentó su estructura e incrementó la dotación de personal y de infraestructura.
Agregó a sus funciones básicas efectuar un control cruzado con la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
El gobierno convirtió un organismo sanitario en un brazo ejecutor de la policía de control tributario.
El amplio espectro de injerencias del SENASA queda expuesto en la multiplicidad de trámites que se deben realizar allí.
Según su guía oficial, el SENASA canaliza más de 280 trámites, desde certificaciones pre-exportación hasta registros de profesionales en sanidad apícola, desde la habilitación para la exportación o importación de trofeos de caza hasta la habilitación de vehículos para el transporte de sustancias alimenticias.
De esos trámites, sólo poco más de 40 pueden realizarse on line, y de estos, la mitad requieren, previo al inicio por Internet, la presencia física del solicitante en alguna de las dependencias del Servicio.
Algunos trámites que se realizan en el SENASA se resuelven en el momento, pero otros implican un mínimo de tres meses, aunque el promedio de duración efectiva es bastante más extenso.
El SENASA tarifa buena parte de esos trámites a lo que se agregan los tributos al comercio exterior. Ambos constituyen los recursos del organismo. No obstante, los egresos sobrepasan a sus ingresos, por lo que el Tesoro nacional (nosotros, los contribuyentes) debe concurrir en su ayuda.
Su actual presupuesto de gastos (algo más de $ 2.600 millones) destina el 66% para el personal, el 24% para el pago de servicios no personales (alquileres y contrataciones ad hoc) y sólo el 5% para eventuales inversiones en construcciones, maquinarias y equipos.
Es decir, 2/3 del total del presupuesto se utiliza para pagar a los profesionales, técnicos, auxiliares, administrativos y maestranzas.
Un análisis estándar (como los que efectúa el Ministerio de Modernización) implicaría obtener indicadores del tipo: cantidad de personal por metro cuadrado de instalaciones; ingresos generados por cantidad de personal involucrado en el proceso; duración media del trámite; etc. Sin embargo, ese enfoque (que es el que realiza el actual gobierno nacional) no conduce más que a una eventual eficientización del esquema burocrático vigente, y en nada contribuye a responder a la pregunta que debería ser la guía del análisis: ¿Éste es el SENASA que necesitamos?
En realidad nuestra reflexión debería comenzar por la pregunta:¿Argentina debe poseer un SENASA? La respuesta es rotundamente afirmativa.
A lo que continuaría la pregunta: ¿Éste es el modelo de SENASA que necesitamos? La respuesta es rotundamente negativa.
¿La Argentina necesita un organismo que emita más de dos millones de certificados de movimientos de animales anualmente , aunque dicho movimiento sea entre campos a cargo de un mismo productor pero separados físicamente?
¿La Argentina necesita que ese mismo organismo tenga un registro de apiarios de crianza?
¿La Argentina necesita que ese mismo organismo obligue a registrarse a las fábricas de embalaje de madera?
Creemos que necesitamos un ente moderno, ágil, eficiente y eficaz que certifique la calidad de los productos alimenticios que entran y salen del país, como así también la sanidad y calidad de los productos que se fabrican y comercializan dentro del mismo.
Para cubrir tales áreas no se requiere de una estructura invasiva de la magnitud que adquirió el SENASA en sus últimas dos décadas.
Argentina debe contar con un SENASA que asegure al comprador de nuestros productos que ellos reúnen los estándares de sanidad y calidad que se pautan entre países, y que asegure también a la población nacional que los alimentos que consume cumplen los estándares mínimos de sanidad y calidad.
Para lograrlo el SENASA debe replantearse cómo y dónde hacerlo.
Una gestión moderna de la sanidad y calidad debe depositar en los productores la responsabilidad absoluta de esas cualidades y preservar para el Estado la función de certificarlo y el poder de policía sobre la normativa sobre el consumo interno.
Ejemplo:
La producción citrícola se enfrenta a una enfermedad agresiva y sin método efectivo de control: el Huanglongbing (HLB). No afecta al ser humano sino que impacta sobre el árbol al disminuir drásticamente su producción y finalmente matarlo. El HLB se origina en una bacteria transmitida por la chicharrita de los cítricos, Diaphorina citri. La planta infectada se transforma en un reservorio de la enfermedad. Los viveros son fuente de propagación de la enfermedad. Se trata de un problema netamente productivo, que afecta al fruticultor y a sus proveedores (viveros).
Dada la transmisibilidad de la enfermedad, los países importadores controlan que la fruta que les llega esté libre de HLB, para lo cual acuerdan con los organismos de sanidad de los países de origen que ellos certifiquen esos embarques.
En nuestro caso, el SENASA debe certificar que tal o cual cargamento de cítricos es libre de HLB. Debería efectuar análisis de laboratorio y emitir un certificado. La responsabilidad de asegurar que la fruta que llega al punto de embarque esté libre de HLB debe ser pura y exclusivamente de la cadena citrícola: viveristas, productores y empacadores/exportadores. Ellos deben organizarse y velar por el control preventivo del HLB.
El SENASA sólo debería certificar que dicho control haya sido eficaz.
En vez de esto, el SENASA detenta un Programa Nacional de Prevención de HLB, con centenares de profesionales y técnicos contratados o de planta permanente, que insumen ingentes recursos para ejercer funciones de control y capacitación que deberían ser de exclusiva responsabilidad de los privados.
No debería ser incumbencia del Estado, cosa que, por otra parte, hace de modo poco eficaz, tal como exponen algunos estudios realizados sobre el Programa. Existen otros ejemplos.
Un sistema de aseguramiento de la sanidad y la calidad agroalimentaria como el argentino, hipertrofiado, conformando un entramado burocrático denso, lento y caro, no es el camino para posicionar nuestros productos alimentarios en el mundo ni, tampoco, para velar por la calidad de los productos en el mercado interno.
Debe existir un SENASA que impulse el autocontrol por parte de los privados, quienes deberían asumir los costos sanitarios (de prevención, control o combate) que conlleva su actividad productiva. El esquema de funcionamiento como el actual carga en la sociedad, a través de sus impuestos, parte del financiamiento de un conjunto de acciones que deberían ser solventadas exclusivamente por los privados que se ven afectados directamente.
Esto implica el redimensionamiento del SENASA idealmente dentro de un Estado moderno, eficiente y eficaz.
El SENASA cuenta con excelentes profesionales y técnicos, pero también con centenares de puestos de baja o nula productividad que funcionan –como otras áreas estatales- como sustitutos de un seguro de desempleo.
El cambio del Servicio debería apalancarse en los recursos humanos valiosos que se detecten y en la dotación de buenos laboratorios que posee el SENASA y circunscribirse a sus fines originales: certificar la sanidad y calidad de la producción agroalimentaria exportada o comercializada internamente.
Un SENASA reducido, estratégicamente asentado, eficiente en su funcionamiento y eficaz en el logro de sus fines.
Pretender abolir esta repartición (en pos de un Estado mínimo) o pretender sostenerla tal como está (aduciendo sofismas de sensibilidad social) son, en ambos casos, las dos caras de la misma moneda: la del desconocimiento del papel del Estado moderno.
[1] Los antecedentes institucionales se remontan hasta 1902 cuando se sancionan las Leyes 3.959 (Ley de policía sanitaria de animales) y 4.084 (Ley de importaciones vegetales).
[2] La fiebre aftosa es una enfermedad viral altamente contagiosa, de curso agudo y que afecta a los animales de pezuña hendida (como los bovinos, los ovinos o los porcinos). La aftosa no representa un riesgo directo para la salud humana, actuando el hombre como huésped accidental (que rara vez enferma) y cuyo papel es, fundamentalmente, el de ejercer la transmisión mecánica indirecta del virus que la origina (a través de ropa, calzado, implementos, etc.). Los animales infectados se ven afectados por ampollas en su boca, heridas en sus patas, acusan debilidad y falta de apetito, redundando, por lo tanto, en una pérdida de productividad.
La presencia de aftosa en el rodeo bovino impacta directamente sobre la exportación, en tanto que los principales países importadores de carne optan por no adquirir carne proveniente de regiones con brotes aftósicos activos, generándose así dos circuitos: uno, donde se pagan mejores precios, que canaliza la carne de países libres de esta enfermedad, y otro, en el cual los precios son menores, en tanto provienen de países con la enfermedad en actividad.
Como se observa, la presencia de rodeos con aftosa impacta directamente sobre la rentabilidad de la actividad ganadera bovina, debiendo ser una prioridad de los agentes integrantes el control y erradicación de dicha enfermedad. No obstante esto, el Estado, a través del SENASA, se ha arrogado el papel tutelar sobre la cadena, obligando a los productores a ejecutar una estrategia de vacunación para erradicar a la enfermedad. De hecho, por ley se crea un Programa Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa, responsabilidad del SENASA.
Es tarea del Estado ejercer el control y la erradicación de una enfermedad que no afecta a la salud humana? O es una tarea de quienes se ven afectados directamente por dicha enfermedad en el desenvolvimiento de su actividad económica? Sin duda alguna, lo segundo.
Podrían darse otros varios ejemplos, como los del picudo del algodonero o la de la polilla de la vid, en ambos casos plagas que afectan a la producción sin impactar sobre la salud humana, no obstante lo cual el SENASA destina cuantiosos fondos para tareas de prevención, combate y control, las cuales, a todas luces, deberían ser encaradas por los propios agentes productivos afectados por mermas en sus producciones debido a tales plagas.
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