PESCA EN EL ATLÁNTICO SUR - CÉSAR AUGUSTO LERENA - PARTE I
Legislación burocrática e ineficaz sobre la trazabilidad en la pesca (Parte I) [1]
Autor: César
Augusto Lerena* (@CesarALerena)
Nota original: https://saeeg.org/index.php/2023/07/13/legislacion-burocratica-e-ineficaz-sobre-la-trazabilidad-en-la-pesca-parte-i/
SAEEG @ArgentinaSaeeg
La Dirección Nacional de Coordinación y
Fiscalización Pesquera (la Dirección) dictó la Disposición 26 el 25/10/2022 por
la que crea el Sistema Federal de Información de Pesca y Acuicultura (SiFIPA); por su parte, en la Orden del Día 720/2023,
la Comisión de Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios y, la de
Presupuesto y Hacienda, aprobaron un proyecto de ley de “Sistema Único de
Trazabilidad de los Productos de la Pesca y la Acuicultura (SUTraP), al consensuar
los proyectos de los dip. García (76-D-2022) y Selva (1708-D-2022).
Los mecanismos de ordenamiento de estas
dos iniciativas son, a nuestro juicio, inadecuados; por un lado, una Disposición
de una simple Dirección para ser aplicada a terceros, cuando la Autoridad de
Aplicación (la Secretaría de AGyP) y el Consejo Federal Pesquero, debieron
hacerlo y, por otro, un proyecto de Ley para legislar sobre una simple
herramienta operativa, encorsetando un instrumento que puede requerir
adecuaciones periódicas. Como nota de color: ¿Para qué se titula a estos
Sistemas con nombres rimbombantes, si después terminan abreviándolos con las
rebuscadas siglas de SiFIPA y SUTraP? que recuerdan a los gremios de los pasteleros
o tranviarios, con todo el respeto por éstos.
Ambas iniciativas,
además de ser absolutamente burocráticas, no solo desnaturalizan el destino y el
objeto para la que fue diseñada la Trazabilidad y Recall, sino que, además, a
los efectos buscados de controlar la legalidad son igualmente ineficaces. Como
están planteadas, no se resolverá con ninguna de estas normas la pesca ilegal
(INDNR) extranjera sobre los recursos migratorios argentinos. A ambos proyectos,
les faltaría transitar la banquina de pescadores y, después, unificar criterios
entre estas iniciativas, antes de ponerlas en vigor, de otro modo, dificultan
la tarea de producir más y mejor.
Con la aparición en
1986 de la Encefalopatía Espongiforme Bovina en la Unión Europea y la sanción
de
Esta trazabilidad se logra mediante
procedimientos y registros de identificación de un producto único o en lotes,
según se trate, y a su vez la identificación se realiza sobre un rótulo, accesible
a todos, relacionando en forma inequívoca el documento con la materia prima o
producto allí descrito.
La rotulación o identificación que
acompaña a la materia prima o el producto indica, mediante el código que se
utilice, la totalidad de la traza. Una codificación numérica o alfanumérica adecuada,
desde el origen hasta al consumidor lleva unos sesenta (60) caracteres que
permiten conocer a todos los usuarios en detalle, la especie, el buque, el lugar
de captura y/o proceso, el tipo de proceso, el año, día y hora de todas las
etapas, hasta el comercio minorista y, puede llevar setenta (70) caracteres cuando
se agregan servicios de alimentación en comedores industriales, escolares, etc.
En cualquier caso, la codificación asegura el conocimiento preciso de todas las
etapas en cualquier momento que se requiera a cualquier lector del rótulo. Es
decir, una visión retrospectiva del producto, rastreabilidad, tracking o
trazabilidad.
Para garantizar la aplicación de
La aplicación de
Ahora, suponiendo que el Estado quisiese
aprovecharse de esta herramienta -creada originalmente para ser usada por los
empresarios- con el objeto controlar la pesca ilegal; evitar la pesca por
encima de las cuotas o autorizaciones otorgadas; impedir las subdeclaraciones
de captura y desembarco; controlar eventuales evasiones fiscales, etc. las normas
citadas (Disp. 26 y proyecto de Ley) no lo hacen y tampoco cumplen con el
objeto principal del destinatario de la primera venta y los posteriores
destinatarios (nacionales o extranjeros) de conocer con certeza el origen y las
distintas operaciones y procesos sufridos por la materia prima original.
El sistema cuya aplicación impone la
Disposición 26 (SiFIPA), como hecho positivo, digitaliza lo que PESCA y SENASA
hacen en versión papel desde hace 50 años; pero, sus resultados son inciertos.
Puede que contribuyan a evitar la evasión, pero, de ninguna manera, puede
entenderse como un Sistema de trazabilidad.
Los “Considerandos” de esta Disposición
de la Dirección refieren a emitir el Certificado de Captura Legal «una vez constatadas
las condiciones en las que fuera realizada la captura» (sic),
cuestión que de no contar con inspectores profesionales o auditores
independientes, muy bien remunerados, garantizados en su seguridad y que
cuenten con suficiente respaldo tecnológico a bordo, “la constatación” resulta
de cumplimiento imposible y, ello queda de manifiesto cuando los mismos considerandos
de la Disp. 26 indican: «se han manifestado las diversas complejidades que
existen al momento de determinar los efectivos volúmenes de captura a bordo» y amplía,
se busca «que las cantidades y la identificación de los numerosos recursos
pesqueros efectivamente obtenidos sean determinados con un mayor grado de
precisión en las plantas de procesamiento pesquero», seguramente, analizando
los rendimientos hipotéticos o el ingreso a las plantas, tareas que nadie
realiza en forma permanente en todos los horarios de producción. No es posible asegurarlo,
con la metodología de control imperante que -en muchos casos- tolera el procesamiento
de mercaderías fuera de todo control en establecimientos de terceros, que dan
lugar a la circulación de mercaderías en “negro”; en perjuicio, de las empresas
que tienen todos sus procesos registrados, al igual que su personal, que deben
competir con mayores costos. La dificultad se agrega por el alto número de
operarios no registrados, ya que del control de sus rendimientos se conocería
la producción cierta.
La trazabilidad sin
control presencial no es viable. No solo porque sería inaplicable; sino, porque
mientras se certifica la trazabilidad a productos sin control, se podría estar
descartando al mar. La trazabilidad sin acuerdos sobre la pesca ilegal (INDNR) de
los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar, en el mejor de los
casos, ordenará el 50% de stock disponible en el Atlántico Suroccidental.
Referir, como dice la Disposición 26:
“Que ello dará lugar a concentrar los datos sobre la materia prima capturada,
el registro de la información sobre las actividades relacionadas con estos
productos durante el procesamiento y la identificación final de los productos
salientes y sus destinos”; es ciertamente desalentador. Que a esta altura, la
Subsecretaría de Pesca y la Dirección de Fiscalización no tenga una información
promedio precisa; sin tener en cuenta, además, los procesos industriales que se
realizan, como el glaseado (agregado de agua); la
incorporación de otros componentes vegetales u otros (harinas, rebozadores,
aceites, quesos, etc.) en un sistema de control integrado y confiable, debería
permitirnos precisar el volumen total por especie capturada, procesada y
comercializada, “blanqueando” no solo las operaciones desde el punto de vista
biológico, sino también evitar la evasión fiscal, uno de los principales
sostenes de la pesca ilegal (INDNR).
El entrecruzamiento de información, que
en la actualidad no se efectúa en forma exhaustiva, debería ser muy útil para
reducir la evasión y/o la subdeclaración en los desembarques y/o el ingreso de
productos elaborados en plantas fasoneras no controladas, etc., incluso, cuáles
puedan ser los volúmenes irregulares; pero, de ninguna manera asegurar la
aplicación de un sistema de trazabilidad.
Igualmente, no es viable que, «a
efectos de comprobar el origen legal de las capturas en aguas jurisdiccionales
argentinas, el procesamiento o reprocesamiento a bordo…tener en cuenta la
verificación por parte de la Dirección de la vigencia de los permisos y la
composición de las capturas» y, menos aún, dar certeza a un sistema de
trazabilidad. Lo mismo puede decirse respecto a al uso de “monitoreo satelital”
que, en el mejor de los casos, podría aplicarse a determinar el origen de una
no constatada captura. Otro tanto podría observarse, respecto a la probabilidad
de comprobación por parte de la Dirección de la veracidad de las declaraciones
juradas.
La utilización de cuatro módulos de
acceso denominados “Parte de Pesca Electrónico”, “Actas de descarga”,
“Transacciones Comerciales” y “Distritos”, más allá de digitalizar un mecanismo
ya aplicado, no garantiza la trazabilidad del producto que se captura,
desembarca, transporta, procesa, almacena y comercializa.
Luego, se recuerda, que por Res. 514/2009
de la SAGPyA se aprobó el Régimen de Inscripción; cuestión que ya se había
establecido en la Ley 24.922 en 1998 y, ahora, el
proyecto de Ley citado crea otro, generando nuevos registros duplicados
para alegría de escribanos y fotocopiadores, etc., pérdida de tiempo y
dispersión de la información. Tal vez ha llegado la hora de que el Estado tenga
un solo Registro para cualquier efecto.
Refieren también los considerandos «que
la trazabilidad de los recursos, productos y subproductos pesqueros debe entenderse
como la capacidad de consultar el movimiento de un alimento a través de etapas
específicas…». No. No puede entenderse ello si no se identifica el rótulo del
producto, desde su origen y durante todas las operaciones hasta el consumo; de
forma tal, que, cualquiera de estas etapas, se puedan conocer en forma inmediata
y segura las operaciones. La rotulación o identificación -como hemos dicho- debe
indicar mediante el código que se utilice, la totalidad de la traza (desde el
origen hasta el consumo) sin tener que apelar a ningún registro, sea éste de
papel o digital. La Disposición 26 es absolutamente imperfecta y no puede
considerarse ésta un Sistema de Trazabilidad, ya que no cuenta con varias
cuestiones centrales:
La primera, —como dijimos—
verificadas a bordo todas las operaciones y los partes por inspectores o
auditores independientes; la segunda, debe prohibir los transbordos
fuera de los puertos; la tercera, debe contar con un sistema de control
confiable a la descarga, ya que un control “débil” contribuye a “blanquear” el
origen o sustituir especies; operación que debe estar coordinada con el control
al ingreso a la planta industrial o transbordo en puertos; la cuarta,
control efectivo del proceso en las plantas e ingreso en cámaras; quinto,
el análisis de los stock y los rendimientos probables y admitidos; sexto,
contemplar los aspectos relativos al trabajo esclavo y el tráfico de drogas,
los que junto a la pesca subsidiada están tipificadas como pesca ilegal (INDNR)
y séptimo, y lo más importante, para garantizar la trazabilidad, no
alcanza con registros documentales anexos a la materia prima y/o el producto en
la góndola; ambos, materias primas y productos, deben por sí, en sus rótulos,
identificar en forma suficiente, mediante un sistema de códigos, todas y cada
una de las operaciones y procesos, desde el origen hasta el consumidor, que
solo accesoriamente se registran en documentos ahora digitales.
La trazabilidad supone mayores
garantías a los compradores primarios, importadores y consumidores; ahora,
implica un mayor costo agregado. Si no se diseña un sistema sencillo y de fácil
implementación hará menos accesible el producto en el mercado interno y le
quitará competencia en el mercado internacional. Con el agravante que la
Disposición 26 no evitará la Pesca ilegal (INDNR) de los recursos migratorios
originarios de la ZEE por parte de buques extranjeros, a pesar de referirse en
varios párrafos al “área adyacente de la ZEE”. Ni siquiera, tiene
previsto controlar los buques en tránsito (en supuesto paso inocente) que
transportan productos pescados ilegalmente y, por supuesto, los buques extranjeros
no estarán incorporados al registro nacional.
La certeza de la información agregada,
será útil para contrastar con la identificación de la materia prima/producto si
se efectúa en un parte de pesca electrónico antes de ingresar a puerto
(y su posibilidad en las embarcaciones con escasa tecnología) destinada a un
control central e, independiente, a los controles en el desembarco y, la
información la fiscaliza un inspector a bordo (Decreto 4238/68; Ap. 1.1.2. Dec
1714/83 Res. exSENASA 206/95); luego se registra en el desembarque bajo control
“ciego”; se verifican los transportes, acceso a plantas, procesos,
almacenamiento y comercio. “El hombre es bueno, mejor si se lo controla”.
Las empresas competitivas se sacan de encima a sus competidores agregando
exigencias a las reglas de juego.
Las estadísticas pueden resultar más
eficientes con este sistema, en tanto y en cuanto se incorporen todos los
controles que no se realizan en la actualidad y los que se realizan sean
“seguros”. No alcanza con cambiar papeles por un sistema digital con carácter
de declaración jurada. Muchas veces “los documentos” no reflejan los verdaderos
procesos. Conocemos casos de utilizar la pesca para enmascarar la exportación
de drogas que se detectan al ingreso en el país importador (Caso Langostino,
etc.). Suponiendo que mejoren las estadísticas de las actividades registradas,
ello no habrá de significar estar aplicando un sistema de trazabilidad y, menos
aún, controlando la pesca ilegal (INDNR) extranjera, como dijimos.
La implementación de un Sistema de
Trazabilidad supone un procedimiento de Recall, es decir las acciones planificadas
frente a la denuncia de un incidente o accidente, que no está explicitado en la
Disposición 26 citada ni en el proyecto de Ley. “No hay Trazabilidad sin Recall”
(Lerena, César y Lerena, Joaquín “Manual de Procedimientos de Trazabilidad y
Recall”, 10/2/2013).
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En la Parte II, nos
referiremos al proyecto de ley de “Sistema Único de Trazabilidad de los
Productos de la Pesca y la Acuicultura, aprobado en las Comisiones de Intereses
Marítimos y Presupuesto de la Honorable Cámara de Diputados.
Finalmente,
a los efectos de la exportación, además de determinar en forma fehaciente el
origen, la trazabilidad, la aplicación de planes HACCP y otros de calidad, la
Argentina, —en forma directa o a través del MERCOSUR— debe acordar con los
países importadores para que no adquieran productos pesqueros, donde no esté
garantizado, que los productos no proceden de la pesca ilegal (INDNR) como es
el caso, de los extraídos en el Atlántico Suroccidental por parte de China, el
Reino Unido de Gran Bretaña, España, Corea y Taiwán entre otros. Las
autoexigencias mal diseñadas pueden resultar barreras paraarancelarias.
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Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la
Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente
Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el
02/04/1989).
Autor de
“Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca
Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de
Latinoamérica y El Caribe” (2022).
[1] Artículo
publicado por Revista Puerto, 13/7/2023
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