INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PÚBLICOS EN EL CAMPO
Infraestructura y servicios públicos en áreas rurales: un tema pendiente.
Autor: Marcelo Posada (@mgposada)
Nota original: http://pampagringa.com.ar/contenido/279/infraestructura-y-servicios-publicos-en-areas-rurales-un-tema-pendiente
Días atrás, en declaraciones radiales, el Presidente de la Nación se preguntaba: “No tendremos que pensar en volver a cierta ruralidad y que la gente vuelva al campo a producir?”. Con esa pregunta, intentó disparar la reflexión acerca de la importancia de desconcentrar a la población, desde los grandes centros urbanos hacia los territorios rurales. Y aún más, dejó traslucir que esa desconcentración no sea solo poblacional, sino también productiva: planteó que la gente reasentada en el campo produzca sus propios alimentos.
Esas declaraciones expresan, en gran medida, la imagen que se tiene desde el mundo urbano acerca de la configuración del mundo rural. Imaginan una Arcadia armónica, donde la vida del hombre se da en estrecho contacto con la naturaleza, produciendo con sus manos su comida cotidiana, y contando con los medios de vida suficientes para el pleno desarrollo personal. Esa imagen idílica, la de un paraíso perdido por los habitantes de la ciudad, se contrapone con el tratamiento que hacen las instancias gubernativas (la ciudad) del sector rural, en particular, de su vertiente productiva: les exigen más producción, más productividad, para generar más riqueza y poder gravarla bajo la forma de un amplio abanico de impuestos. Y de ese modo, con lo recaudado por tales impuestos, los distintos niveles gubernativos poder hacer frente a sus gastos. El campo pasa desde lo discursivo, donde es una Arcadia deseada, hacia la práctica, donde se lo ve como un mero proveedor de recursos para financiar el gasto público.
El campo pasa desde lo discursivo, donde es una Arcadia deseada, hacia la práctica, donde se lo ve como un mero proveedor de recursos para financiar el gasto público
La riqueza producida en los territorios rurales a través de las distintas producciones que allí se desarrollan, se destinan en un elevado porcentaje (casi el 70%) a pagar impuestos. Con tales impuestos, las distintas jurisdicciones financian sus gastos, es decir, las erogaciones derivadas del cumplimiento de las funciones otorgadas a cada instancia estatal. Así, parte de esos impuestos extraídos de las riqueza generada en los territorios rurales se destinaría a obras viales, a tendidos eléctricos, a solventar el sistema educativo y el sistema sanitario, a brindar seguridad ciudadana, entre otros múltiples campos de intervención pública.
Esas intervenciones públicas, derivadas de las funciones que se reservaron como responsabilidad del Estado, se ejecutarían tanto en las ciudades como en el medio rural, con lo cual, en la práctica, aquellos gravosos impuestos con que se somete a la producción agropecuaria deberían retornar, de alguna manera, al mismo territorio rural por medio de las obras y servicios que realizan y prestan los Estados.
Este circuito teórico –pago / recaudación / obras y servicios- implicaría que los territorios rurales estarían tan bien dotados de infraestructuras y servicios públicos como los espacios urbanos, en tanto que las administraciones públicas deberían operar equitativamente en todas las áreas, acorde a su aporte fiscal y a su demanda de tales obras y servicios. Y así, entonces, se retroalimenta el mito urbano de un mundo rural perfecto, donde los emigrantes de la ciudad pueden ir a instalarse al campo, creando una nueva ruralidad, en la cual la vida sería tan confortable, con acceso a la infraestructura básica y a los servicios esenciales totalmente asegurado, y donde, cual utopía socialista del siglo XIX, cada quien podría/debería producir lo que consuma.
Sin embargo, la realidad es muy distinta de lo que sostiene el imaginario urbano. La vida cotidiana en el medio rural no es el discurrir bucólico que se deriva de la expresión presidencial. La vida en el medio rural, pese a las mejoras experimentadas a lo largo de las últimas décadas, aún dista mucho de contar con el acceso a los mismos bienes y servicios públicos que detenta el mundo urbano. Existe una brecha entre la dotación de infraestructura y el acceso a servicios públicos que logran los habitantes urbanos y la que alcanzan los habitantes de los territorios rurales. Y pese a la cantidad ingente de recursos fiscales que se desplazan desde el mundo rural a las arcas públicas, los Estados no responden equitativamente en la realización de obras y en la prestación de servicios públicos en los territorios rurales.
La riqueza producida en los territorios rurales a través de las distintas producciones que allí se desarrollan, se destinan en un elevado porcentaje (casi el 70%) a pagar impuestos (que) deberían retornar, de alguna manera, al mismo territorio rural por medio de las obras y servicios que realizan y prestan los Estados
¿Qué son los territorios rurales?
Antes de reseñar en qué aspectos se expresa la brecha de infraestructura y servicios entre los ámbitos urbanos y los rurales, cabe señalar algunas consideraciones sobre qué son los territorios rurales.
Desde la perspectiva estadística oficial, se considera población rural a la que vive en localidades de menos de 2.000 habitantes o se distribuye en forma dispersa sobre el territorio. En tanto esto, el peso relativo de la población rural sobre el total nacional ha descendido de continuo desde 1869, cuando era el 72% del total, hasta solo el 10% en 2010, según el último Censo Nacional de Población.
Sin embargo, la definición de “lo rural” solo por la cantidad de habitantes que detenta una localidad o por la distribución espacial de la población es incompleta, y desconoce las interrelaciones y la dinámica que se verifica al interior de cada territorio. Las modernas tendencias analíticas consideran que toda la población asentada en forma dispersa y aquella habitante de ciudades de menos de 50.000 habitantes, que no se encuentran en áreas metropolitanas y cuya actividad económica se rige fundamentalmente por prestar servicios directos o indirectos al sector agroproductivo, es considerada como población rural.
En tanto esto, de acuerdo al Censo de 2010, la población rural argentina representaba el 29% de la población total, siendo en su proyección a 2020 unos 13.350.000 habitantes. Es decir, poco menos de un tercio del país puede ser entendido como población rural. Y esta perspectiva es la que debe tenerse en cuenta cuando se reseñe y se analice cuál es el panorama de la dotación de infraestructura y de servicios públicos en espacios rurales.
Según las modernas tendencias analíticas (...) de acuerdo al Censo de 2010, la población rural argentina representaba el 29% de la población total, siendo en su proyección a 2020 unos 13.350.000 habitantes. Poco menos de un tercio del país puede ser entendido como población rural.
La mencionada dotación cubre una amplia gama de temas, desde el hábitat (que incluye vivienda, agua potable, saneamiento hídrico, manejo de residuos sólidos) hasta la energía, pasando por las redes viales y de telecomunicaciones, la infraestructura educativa y sanitaria, las obras de irrigación y las de mitigación de procesos de deterioro ambiental.
Cada rubro de los mencionados tiene una importancia propia, que impacta tanto sobre la capacidad productiva de los territorios rurales como sobre la calidad de vida de las poblaciones allí asentadas. Algunos pocos ejemplos bastan para exponer el cuadro de situación general.
A nivel del hábitat, y específicamente en relación a uno de sus aspectos, como es el del manejo de residuos sólidos, los territorios rurales tienen frente a las grandes áreas urbanas una situación de desventaja notoria. Esa desventaja se observa no tanto en los procesos de recolección (cifras oficiales señalan que el 70% de las poblaciones rurales no dispersas poseen una recolección diaria, si bien no se efectúa en las mejores condiciones técnicas), sino en los de disposición final de esos residuos. De acuerdo a cifras de la Organización Panamericana de la Salud, menos del 10% de las localidades urbanas poseen rellenos sanitarios, cerca del 20% efectúan un relleno controlado (compactación de los residuos y cobertura con tierra), y el resto apelan a vertederos a cielo abierto, con las consecuencias ambientales y sanitarias negativas que esto origina.
Tomando el caso de la infraestructura educativa, el Ministerio de Educación de la Nación computa que en el medio rural funcionaban en 2019 unos 13.500 establecimientos, los cuales atendían a 948.000 alumnos de todos los niveles. Si bien no se disponen de datos más actuales, un estudio de hace una década señaló que el año promedio de construcción de los establecimientos educativos rurales es 1961 y el año promedio de refacciones en los mismos es 1977. Esto ya da una idea del nivel de inversión que se destina a esas edificaciones.
Para el caso de la infraestructura sanitaria, la información disponible diferencia de modo muy incompleto la asentada en áreas urbanas de la instalada en los territorios rurales. Considerándose la noción ampliada de población rural, la información del Ministerio de Salud de la Nación expone que en las localidades de menos de 50.000 habitantes, los establecimientos sanitarios con y sin internación rondan los 7.000, pero de ellos, solamente el 24% poseen instalaciones para la internación de pacientes. Por las características propias de los sistemas de salud, los establecimientos se ordenan por un criterio de jerarquía prestacional, asentándose los mismos según un patrón que depende de la cantidad de usuarios potenciales, en cantidad y complejidad. Así, las ciudades intermedias más grandes (pero de menos de 50.000 habitantes) asientan unidades de complejidad media, mientras que las ciudades de mayor número de habitantes (capitales provinciales, generalmente) concentran a las unidades de mayor complejidad. La población rural dispersa y la que habita las localidades más pequeñas giran, desde lo sanitario, en torno a los servicios que les prestan las ciudades intermedias (en particular, cuando se requiera internación) y, cuando la complejidad se acrecienta, deben trasladarse a las cabeceras de cada Provincia.
Una dimensión clave en la dotación de infraestructura en las áreas rurales es la vial. Esos territorios son servidos por tres sistemas viales: el primario, conformado por las rutas nacionales; el secundario, constituido por las rutas provinciales inventariadas y numeradas; y el terciario, conformado por las rutas y caminos no numerados ni inventariados, de gestión provincial o municipal. La extensión total de la red vial es de algo más de 1 millón de kilómetros, de los cuales 54% son caminos rurales, dependientes de los sistemas secundario y terciario. De los algo más de 550.000 km de caminos rurales, alrededor del 85% son caminos de tierra y el resto posee algún tipo de mejora (ripio, por ejemplo).
De los algo más de 550.000 km de caminos rurales (54% de la red vial del país), alrededor del 85% son caminos de tierra y el resto posee algún tipo de mejora (ripio, por ejemplo)
Administrados por las Provincias, los Municipios o alguna forma organizacional público-privada, esos caminos detentan un muy alto lapso de intransitabilidad anual (estimado en algunos estudios de casi 100 días al año), lo cual impacta negativamente en el movimiento de personas y productos, incrementando el costo logístico y dificultando la vida cotidiana de los pobladores rurales. Esa intransitabilidad deviene, fundamentalmente, en la falta de mantenimiento de los caminos, tanto de tipo preventivo como de tipo curativo, pese a que se recaudan tasas específicas para dicho fin.
En relación a la dimensión de la energía, centrándonos en el tema de la energía eléctrica, Argentina muestra una elevada accesibilidad a redes de distribución eléctrica domiciliaria, que alcanza a cerca del 95% de las viviendas, correspondiendo el resto a viviendas de población dispersa. A lo largo de las últimas dos décadas se han ejecutados diferentes proyectos de electrificación en el medio rural, llevando los tendidos a distintos puntos del país, de modo de facilitar la conexión, y con ellos, permitir una mejora en la calidad de vida de la población. En los casos de la población rural dispersa, en general se provee de electricidad a través de grupos electrógenos y, en menor medida, por medio de fuentes generadoras alternativas, como la eólica o la fotovoltaica. La gran accesibilidad de conexiones eléctricas antes mencionada, no debe hacer presuponer que se trata de conexiones de calidad, puesto que las cortes en el suministro eléctrico en las áreas rurales es un aspecto más de la cotidianidad de la vida rural.
Sea que la distribución esté a cargo de empresas provinciales, de empresas privadas o de cooperativas, la inversión en mantenimiento y ampliación de la red ha sido muy limitada, dando origen a un servicio deficiente que entorpece el normal desenvolvimiento de la vida cotidiana y de las actividades productivas que requieren de energía eléctrica.
Por último, mencionemos el caso de la conectividad. La disponibilidad de acceso a, y el correcto funcionamiento de, las redes de telecomunicaciones constituye un factor clave que contribuye a la buena calidad de vida en el medio rural. Sin embargo, si bien la cobertura de líneas de telefonía celular es amplia y abarca a casi todo el territorio rural argentino, no ocurre lo mismo con la conectividad a Internet. Distintas fuentes señalan que esa conectividad es menor al 50%, es decir que la mitad de la población rural (con énfasis en la que habita en forma dispersa y en localidades de menos de 10.000 habitantes) no posee una conexión que funcione en tiempo y forma, a la par que el resto detenta un servicio que, en muchas áreas, es intermitente y de baja velocidad de transmisión de datos. La interconexión con los mercados de colocación de los productos, el acceso a fuentes noticiosas o, simplemente, la conexión comunicativa o por entretenimiento no es fluida en las áreas rurales, dificultando el normal desenvolvimiento de las mismas.
Estos pocos ejemplos de cómo se encuentra la dotación de infraestructura y servicios públicos en los territorios rurales, deben servir para comprender que la imagen de una nueva e idílica ruralidad dista mucho de la realidad concreta. Las áreas rurales son grandes aportantes de recursos públicos, vía impuestos, pero reciben una escasa cantidad de bienes y servicios por esos pagos que efectúan, a la par que la calidad de los mismos es baja.
La importancia de la inversión en infraestructura pública en áreas rurales
Estudios realizados en diferentes regiones del planeta han evidenciado para diversos contextos y circunstancias la importancia que detenta la inversión en infraestructura pública en áreas rurales. Esa importancia puede sintetizarse en los siguientes impactos:
● Eleva la calidad de vida de la población rural.
● Mejora el resultado económico de la producción a través de la disminución de costos (logísticos, de comunicaciones, energéticos, etc.) y de hacer más fluida la circulación y el comercio.
● Genera nuevas oportunidades productivas (agropecuarias y no agropecuarias), con su correlato en creación de nuevos empleos y crecimiento económico.
● Fortalece la vida social local.
● Desincentiva las tendencias a la emigración.
● Contribuye a la generación de un escenario de desarrollo territorial equilibrado.
● Genera condiciones para prevenir o mitigar los impactos de eventos ambientales aleatorios (inundaciones, deslizamientos de tierra, etc.).
Pese a la gran evidencia empírica existente sobre sus efectos positivos, en Argentina la inversión en infraestructura y servicios públicos para el ámbito rural ha sido sumamente reducida. Si bien la información oficial no discrimina entre inversiones para áreas urbanas e inversiones para territorios rurales, igualmente los datos disponibles permiten apreciar el limitado panorama nacional al respecto. En las últimas tres décadas, el promedio de inversión en infraestructura del país equivalió al 2,2% del PBI; sin embargo, los análisis sectoriales sostienen que dado el dinamismo económico realmente ocurrido en el país, esa inversión debería haber sido –para mantener un equilibrio entre infraestructura y crecimiento económico- del 3,9% del PBI anual. En tanto esto, análisis recientes señalan que para saldar la brecha entre lo invertido y lo que debería haberse invertido, Argentina debe efectuar una inversión extra anual de 1,7% del PBI hasta el año 2040, de modo de generar una dotación de infraestructura y servicios públicos acorde al crecimiento económico esperado.
Alcanzar ese nivel de inversiones implica un gran esfuerzo fiscal, por cierto, pero también conlleva a la necesidad de repensar la estrategia inversora en infraestructura para el medio rural. Es verdad que estas inversiones implican un costo muy elevado con un impacto en términos de población beneficiaria relativamente bajo (en comparación con la infraestructura urbana). Por lo tanto, encarar un plan de inversiones para los territorios rurales es, antes que nada, un desafío político y social, más que económico-financiero.
En las últimas tres décadas, el promedio de inversión en infraestructura del país equivalió al 2,2% del PBI. Sin embargo esa inversión debería haber sido –para mantener un equilibrio entre infraestructura y crecimiento económico- del 3,9% del PBI anual. Para saldar la brecha entre lo invertido y lo que debería haberse invertido, Argentina debe efectuar una inversión extra anual de 1,7% del PBI hasta el año 2040
Ese desafío puede expresarse, por ejemplo, con la consideración de la necesidad de dejar de lado la realización exclusiva de grandes obras de infraestructura, contemplando el diseño y la ejecución de obras de menor envergadura, con impactos acotados pero localmente muy significativos. Optar por desenvolver una estrategia de obras de elevada visibilidad pública, o ejecutar proyectos de escasa relevancia informativa para el gran público, pero muy importantes para la sociedad rural local, es un claro ejemplo de tal desafío.
Otro ejemplo es la consideración de diseñar nuevas estrategias para vehiculizar inversiones en infraestructuras que el Estado se reservó para sí, pero cuyo desarrollo no ha podido cumplir. De ahí que reconocer su incapacidad para concretar y/o mantener esa infraestructura, dejando paso a nuevas modalidades de gestión constituye un claro desafío político, antes que económico-financiero, que de resolverse correctamente, puede implicar un impacto altamente positivo para la cantidad y la calidad de la obra pública en el medio rural. Una alternativa de este tipo podría ser el diseño y la implementación de canales de participación público-privada para la identificación, realización y gestión de obras de infraestructura y de prestación de servicios para el ámbito rural. La herramienta de los proyectos público-privados, bien implementada, puede ser una alternativa superadora de la parálisis inversora que aqueja al país en el rubro de la infraestructura en las áreas rurales.
Encarar un plan de inversiones para los territorios rurales es, antes que nada, un desafío político y social, más que económico-financiero
Pero más allá de los ejemplos mencionados como expresiones del desafío político y social que implica la decisión inversora en infraestructura para los territorios rurales, lo relevante del caso es la motivación.
En numerosos documentos oficiales, nacionales e internacionales, se menciona que mejorar las condiciones de vida de la población rural es el camino para la reducción de la pobreza urbana, porque aquella mejora aparejaría menores estímulos para la emigración rural. Y a menor emigración rural, menor población pobre en las ciudades.
Este razonamiento, en la práctica, menosprecia que la población rural (tanto la contenida en el concepto tradicional como la contemplada en la conceptualización ampliada) tiene derecho de acceder a la infraestructura y los servicios que el Estado se reservó proveerlos por sí, más allá de por las consecuencias que apareje tal derecho. Los territorios rurales aportan cuantiosos recursos, a través del pago de impuestos por la riqueza generada, y en tanto esto son acreedores del Estado respecto de la provisión de esas obras y servicios que ese Estado asume como campo de acción propio.
Los territorios rurales aportan vía impuestos y no reciben en concordancia con ese aporte. Y deben recibir, no para beneficio de las áreas urbanas (menor pobreza por menor recepción de emigrantes rurales), sino porque les corresponde por ser generadores de riqueza.
No hay nueva ruralidad, ni Arcadia imaginaria en los discursos presidenciales, si no se construye una ruralidad concreta, real, adecuadamente provista de los bienes y servicios que el Estado se comprometió a proveer, y para lo cual recauda cuantiosos impuestos entre la población rural. Reconocer que no se puede cumplir lo prometido y dejar espacio para nuevas formas de provisión de esas infraestructuras y servicios es, quizás, un primer paso para construir, ahora sí, una nueva ruralidad.
